A NOVA LEI DE LICITAÇÕES E A ENGENHARIA DAS OBRAS PÚBLICAS: DESAFIOS E OPORTUNIDADES PARA GESTÃO, RESPONSABILIDADE E COMPLIANCE 

1. Introdução

Após três décadas de vigência da Lei nº 8.666/1993, o Brasil adotou um novo marco jurídico para as contratações públicas: a Nova Lei de Licitações e Contratos (NLLC) – Lei nº 14.133/2021, sancionada e vigente desde 01/04/2021, que passou a ter aplicação exclusiva a partir de 30/12/2023, quando foram revogadas as Leis nºs 8.666/1993, 10.520/2002 (Lei do Pregão) e 12.462/2011 (Regime Diferenciado de Contratações – RDC), conforme o art. 193, §2º da NLLC ( …). 

No limiar de completar mais um ano de sua aplicação plena, observa-se uma melhor adaptabilidade dos sujeitos envolvidos, o manejo concreto de diversos recursos técnicos disponibilizados, impactos no mercado financeiro, ganhos sociais no suporte de políticas públicas essenciais e a pacificação dos entendimentos pelos órgãos reguladores e decisórios – além de diversos desafios a superar.   

2. Inovações e fundamentos da Nova Lei de Licitações

A NLLC é norma geral, aplicável à Administração Pública direta e indireta da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Seu novo texto visa promover o planejamento, a governança, a transparência e a eficiência nas contratações públicas. 

A NLLC adere à nova cultura de gestão pública. Com base no tripé planejamento, governança e integridade, a lei busca fortalecer a cooperação entre o poder público e a iniciativa privada, criando ambiente propício à segurança jurídica e sustentabilidade das obras públicas (…). 

Entre as principais inovações, destacam-se: unificação normativa e padronização de procedimentos; Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) como condição de eficácia dos editais; licitação eletrônica como regra; planejamento prévio obrigatório, com estudos técnicos, análise de riscos e estimativa de custos; diálogo competitivo para contratações de alta complexidade; agente de contratação com responsabilidade individualizada; fiscalização contratual ampliada e  atribuições específicas; garantias contratuais modernizadas, incluindo o seguro garantia com cláusula de retomada; contratos de longa duração, com até 10 anos de prorrogação; matriz de riscos obrigatória e reforço do equilíbrio econômico-financeiro; previsão de arbitragem e comitês de disputa para resolução de conflitos; crimes e sanções específicas no Código Penal, reforçando o combate a fraudes e improbidade. 

Nota-se que a NLLC inaugurou um novo paradigma na gestão de obras públicas. Temos um verdadeiro código de boas práticas, que interessa igualmente os gestores públicos e as construtoras contratadas. Quando ignorada, tem levado a responsabilizações administrativas, civis e até criminais. Decisões recentes do Superior Tribunal de Justiça (STJ) e do Tribunal de Contas da União (TCU) de 2024 e 2025 confirmam que aquele que não documenta, fiscaliza e executa adequadamente, assume riscos de ser responsabilizado.  

Nesse passo, além dos princípios tradicionais que regem a administração pública, a NLLC trouxe no seu art. 5º os vetores pelos quais os envolvidos nas contratações públicas em geral devem se orientar. Destacam-se: interesse público, probidade administrativa, igualdade, planejamento, transparência, eficácia, segregação de funções, motivação, vinculação ao edital, julgamento objetivo, segurança jurídica, razoabilidade, competitividade, proporcionalidade, celeridade, economicidade e desenvolvimento nacional sustentável. 

O instituto da segregação de funções torna-se diretriz geral na NLLC, determinando que nenhum setor ou agente concentre todas as etapas de um processo. A divisão de responsabilidades — como na elaboração do edital, análise de propostas e fiscalização do contrato — busca assegurar eficiência, reduzir erros e prevenir fraudes nas contratações públicas (…) . 

O agente de contratação, responsável pela condução da licitação, inclusive, responde pessoalmente por seus atos, especialmente em caso de dolo ou erro grosseiro, tal qual o fiscal e o gestor do contrato, cuja atuação deve ser diligente, contínua e documentada. 

Conforme o art. 15, XI, do Decreto nº 11.246/2023, o agente pode solicitar apoio técnico e jurídico, sem que isso afaste sua responsabilidade pessoal. O TCU consolidou que o parecer jurídico é opinativo e não exime o gestor (Acórdãos nºs 2.011/2016 e 724/2021), salvo em situações de alta complexidade técnica que justifiquem a confiança na manifestação. Se houver ilegalidade evidente e o agente aderir à orientação sem o devido zelo, configura-se erro grosseiro e pode haver responsabilidade solidária entre gestor e parecerista (…). 

Assim, não basta otimizar recursos públicos, sendo igualmente imprescindível assegurar a qualidade dos serviços prestados e a legitimidade da atuação estatal (…) 

3. Instrumentos de planejamento e gestão contratual

Com vistas a garantir planejamento adequado, segurança jurídica e execução eficiente dos contratos administrativos, a NLLC institui diversos instrumentos de gestão obrigatórios e complementares, a serem implementados pelo gestor, entre os quais se destacam o Estudo Técnico Preliminar (ETP), a matriz de riscos e a gestão contratual (…) . 

Por fim, a busca por eficiência e modernização administrativa não dispensa o registro documental rigoroso de todas as etapas e eventuais controvérsias, indispensável para assegurar legalidade, transparência e segurança jurídica nas contratações públicas. 

4. Responsabilidade civil, penal e administrativa

A NLLC promoveu avanços substanciais na definição e aplicação das responsabilidades civil, penal e administrativa, tanto para gestores públicos quanto para contratados, com o objetivo de fortalecer a integridade, a eficiência e a segurança jurídica nas contratações públicas. 

A NLLC endureceu penalidades e tornou mais precisa a responsabilização de agentes e empresas, introduzindo critérios objetivos e maior proporcionalidade. Entre as principais alterações legislativas em normas correlatas, destaca-se a modificação da Lei de Improbidade Administrativa, que passou a exigir comprovação de dolo ou erro grosseiro para responsabilização do agente público, afastando a punição por mera culpa. Assim, o gestor que atua com boa-fé, com base técnica e jurídica adequada, não responde por resultados imprevisíveis, desde que observe os princípios da legalidade, eficiência e diligência. 

O legislador também individualizou responsabilidades, diferenciando a má gestão intencional das falhas pontuais e aperfeiçoou os mecanismos de controle e apuração, prevenindo punições indevidas e reduzindo riscos de corrupção. 

No tocante ao contratado, a NLLC ampliou direitos e deveres, prevendo expressamente mecanismos de reequilíbrio econômico-financeiro e recomposição de custos. Todavia, impôs maior responsabilização por danos e ilícitos praticados por seus administradores, representantes ou prepostos. 

Nesse contexto, práticas como preservação documental com suporte tecnológico, comunicação formal certificada, programas de compliance e integridade, adoção de políticas ESG (Environmental, Social and Governance), seguro garantia e integração entre as áreas jurídica, contábil, engenharia, segurança e saúde do trabalho tornam-se essenciais para a atuação responsável e sustentável das empresas em obras públicas. 

A NLLC atualizou o regime penal, criando novos crimes em licitações e contratos (arts. 337-E a 337-P do Código Penal), com penas que podem chegar a oito anos de reclusão, além de multa. Destacam-se: a contratação direta ilegal, a frustração do caráter competitivo, a falsificação documental, a violação de sigilo de propostas e a modificação indevida de contratos, punidos com reclusão e multa. Também tipificou condutas ligadas à fraude em obras e serviços, omissão de dados técnicos, pagamentos indevidos, corrupção ativa e passiva e uso irregular de verbas públicas (…). 

A depender da conduta, construtoras podem responder solidária ou individualmente por danos e ilícitos, sobretudo, quando há má execução da obra, vícios técnicos ou uso de materiais inadequados. O STJ tem reconhecido a ampliação dos prazos prescricionais civis, admitindo responsabilização por até 10 anos após a constatação de vícios construtivos ocultos (art. 205 do Código Civil). 

Em âmbito administrativo, a NLLC prevê multas, impedimento de licitar, declaração de inidoneidade e rescisão contratual em casos de descumprimento ou irregularidade. Já na esfera criminal, sócios, diretores e representantes podem responder por fraude à licitação, conluio, corrupção, suborno ou desvio de recursos públicos. 

A jurisprudência recente endossa a importância da especialização técnica e jurídica das construtoras em obras públicas, reconhecendo que empresas sem expertise elevam o risco de paralisações, aditivos irregulares, sobrepreço ou prejuízos ao erário. Tribunais de Contas e o STJ têm destacado que a responsabilidade civil e penal é pessoal e depende de prova concreta da conduta (…). 

Esses precedentes reforçam a importância da implementação de práticas de governança atualizadas, compliance jurídico-contratual robusto – como instrumentos de prevenção e mitigação de riscos jurídicos e reputacionais (….). 

Em comentários à NLLC, o TCU destaca o art. 119 e declara que o contratado possui a obrigação primária de reparar falhas, vícios ou defeitos verificados na execução contratual, independentemente de judicialização ou sentença condenatória (…) (Manual de Licitações e Contratos – TCU, 5ª ed., 2024). 

A jurisprudência do STJ vem ampliando o alcance da responsabilização civil e social em contratos públicos. Em decisão paradigmática (REsp 2.182.775/SP, 4ª Turma, 12/02/2025) o Tribunal reconheceu a existência de dano moral coletivo em projeto habitacional popular, no qual a construtora, após obter incentivos e “habite-se”, alterou deliberadamente o padrão das unidades para gerar lucros indevidos, excluindo o público-alvo da política pública. O STJ condenou a empresa ao pagamento de R$ 1 milhão em danos morais coletivos, reforçando que a alteração dolosa de finalidade pública enseja responsabilização patrimonial e extrapatrimonial. 

No campo empresarial, o STJ vem reconhecendo a responsabilidade solidária entre empresas de um mesmo conglomerado societário, especialmente nos casos de ilícitos previstos na Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013). Em recente julgamento (REsp 2.209.077/SP, 1ª Turma, 18/06/2025), a Corte admitiu que sociedades pertencentes ao mesmo grupo podem responder solidariamente por atos lesivos praticados em contratos com a Administração Pública, desestimulando estruturas societárias criadas para elidir responsabilidades. O precedente reforça a importância de programas de compliance e governança corporativa, como ferramentas de mitigação de risco jurídico e reputacional (…). 

Por fim, a melhor defesa de gestores e construtoras reside na prevenção documental e probatória, com elaboração de Estudo Técnico Preliminar (ETP) consistente, matriz de riscos clara, termos de referência precisos, relatórios técnicos periódicos, ordens de serviço formalizadas e comunicações tempestivas. Tais instrumentos comprovam a fiscalização diligente do gestor e a execução regular da construtora, constituindo a base da responsabilidade sustentável na execução de contratos públicos. 

5. Considerações finais

(…) Portanto, mais do que um novo marco jurídico, a NLLC é instrumento de governança pública e engenharia especializada responsável, capaz de promover obras mais eficientes, sustentáveis e socialmente úteis. 

REFERÊNCIAS: 

Constituição Federal; Código Penal; Código Civil; Lei nº 14.133/2021; Lei nº 14.230/2021; Lei nº 12.846/2013, Manual de Licitações e Contratos – TCU, 5ª ed., 2024; Jurisprudência TCU e STJ, respectivamente, disponível em https://portal.tcu.gov.br/jurisprudencia; https://scon.stj.jus.br/SCON/jt/jt.jsp  

ELIZABETH JUBÉ DE OLIVEIRA – Consultoria e Advocacia – (62) 98217 8811 – ejoadv@gmail.com